LO SCUDO PENALE ALLA LUCE DEL NUOVO DISEGNO DI LEGGE APPROVATO DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI IL 4 SETTEMBRE 2025
Centro Studi Riformamedica
In data 4 settembre 2025, il Consiglio dei ministri ha approvato la proposta del Ministro della Salute di una riforma sulla disciplina della responsabilità professionale sanitaria (risultato dei lavori della Commissione d’Ippolito), introducendo, tra le altre, anche uno “scudo penale condizionato”, limitando la punibilità di medici e altri professionisti sanitari alla c.d. “colpa grave”, nel caso in cui abbiano rispettato le linee guida e le buone pratiche clinico assistenziali.
Di “scudo penale” si parla già dall’epoca Covid-19, quando, con l’intento di restituire maggiore serenità ai professionisti sanitari e limitare i casi di c.d. “medicina difensiva”, il legislatore ha introdotto una serie di disposizioni che limitavano la responsabilità penale ai soli casi di colpa grave. Sennonché, fino alla legge di conversione del decreto milleproroghe n. 215/2023, approvata in via definitiva dal Senato in data 21 febbraio 2024, lo “scudo penale” copriva temporalmente tutte le condotte – qualificabili ex art. 589 c.p. (Omicidio colposo) e art. 590 c.p. (Lesioni personali colpose) – commesse nell’esercizio di una professione sanitaria sino al 31 dicembre 2024: prima, con lo scudo penale Covid-19, il termine era fissato al 31 marzo 2022, cioè durante lo stato di emergenza epidemica. Oltre al riferimento temporale, lo “scudo penale” Covid-19 e quello del decreto milleproroghe del 2023 richiedevano che il fatto commesso dall’esercente la professione sanitaria fosse commesso, rispettivamente, in una situazione di emergenza (ex art. 3-bis, comma 1, L. 76/2021) o di grave carenza di personale sanitario (ex art. 4, comma 8-septies, L. 215/2023).
Nel disegno di legge appena approvato dal Consiglio dei ministri, invece, vengono eliminati i riferimenti temporali, emergenziali o di grave carenza di personale che caratterizzavano le precedenti versioni dello “scudo penale”; questo scudo penale 3.0, pertanto, “dovrebbe” diventare parte integrante della normativa “ordinaria” sulla responsabilità professionale sanitaria.
Per quanto qui di rilievo, nel Capo II dello “Schema di disegno di legge recante «delega al governo in materia di professioni sanitarie e disposizioni relative alla responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie», gli articoli 7 e 8 sono dedicati alle modifiche al Codice penale e alla legge n. 24/2017 (Legge Gelli-Bianco).
Premesso che il contenuto dello schema del disegno di legge potrebbe chiaramente subire ulteriori modifiche durante l’iter di approvazione della Legge Delega in Parlamento, ci si potrebbe innanzitutto interrogare sulla opportunità di un intervento legislativo in tal senso. Come è noto, nel nostro ordinamento giuridico, la definizione di “colpa” è inserita nell’art. 43 del codice penale e, per quanto concerne la responsabilità sanitaria, essa viene ricondotta nella c.d. “colpa generica”: cioè quando l’evento dannoso è conseguenza di “negligenza, imprudenza o imperizia”. In particolare, per quanto riguarda la valutazione dell’imperizia in sede civile, la giurisprudenza ha sempre applicato il principio generale sancito dall’art. 2236 c.c., limitando la responsabilità professionale ai soli casi di “dolo o di colpa grave” in caso di “problemi tecnici di speciale difficoltà”: anche nel caso in cui “si versi in situazioni di emergenza turbate dall’impellenza” (Cass. Civ. n. 10396/18).
Se la modifica normativa in esame dovesse essere approvata dal Parlamento, in ambito penalistico si amplierebbe la non punibilità per “colpa lieve” (già prevista per i casi di imperizia dall’art. 589-sexies introdotto dalla Legge Gelli n. 24/2017) anche ai casi di negligenza e imprudenza, se, nel caso di specie, il giudice ritenesse sussistenti tutti i criteri indicati dal legislatore. Ancora una volta, però, analizzando con maggiore attenzione le modifiche proposte con quest’ultimo intervento legislativo, la formulazione normativa adottata finirà per dare ancora più spazio al potere giudiziario il quale, alla fine, sarà lui a stabilire se e quando in concreto opereranno le condizioni richieste dalla norma.
Nell’ambito dell’accertamento della colpa, infatti, il legislatore chiede che vengano inclusi nella valutazione la “scarsità delle risorse umane e materiali disponibili, nonché delle eventuali carenze organizzative, quando la scarsità e le carenze non sono evitabili da parte dell’esercente l’attività sanitaria, della mancanza, limitatezza o contraddittorietà delle conoscenze scientifiche sulla patologia o sulla terapia, della concreta disponibilità di terapie adeguate, della complessità della patologia o della concreta difficoltà dell’attività sanitaria, dello specifico ruolo svolto in caso di cooperazione multidisciplinare, nonché della presenza di situazioni di urgenza o emergenza”.
Quale sarà il limite oltre il quale si integrerà una “scarsità delle risorse umane”? Oppure quali sono i “materiali disponibili” che devono necessariamente essere presenti e quelli non necessari per l’operatività della norma? O, infine, dove iniziano o finiscono le “carenze organizzative”? È evidente che si tratti di valutazioni comunque lasciate alla discrezionalità del giudice, non essendo precisato quando si possono ritenere sussistenti le ipotesi indicate.
Inoltre, occorre evidenziare che la norma prevede espressamente che tali situazioni non devono essere “evitabili da parte dell’esercente l’attività sanitaria”. Questa espressione richiama la c.d. “colpa per adesione”: si pensi al caso in cui casi in cui un medico (magari con ruolo apicale) decide di continuare a svolgere la propria attività (o di mantenere aperto il proprio reparto) pur essendo ben consapevole che la situazione di “scarsità delle risorse umane e materiali disponibili, nonché delle eventuali carenze organizzative” in cui si trova ad operare è “prevedibile” che possa determinare un danno a dei pazienti. In tal caso, quindi, il medico resterebbe responsabile non si potrebbe applicare la nuova norma di favore.
Questa nuova disposizione non troverebbe applicazione, invece, in sede civile, in cui il trattamento di favore verrebbe limitato ai soli casi di “imperizia” e non anche di negligenza ed imprudenza: nella proposta di riformulazione del comma 3-bis dell’art. 7 della Legge Gelli, infatti, la “scarsità delle risorse umane” e le “eventuali carenze organizzative” potranno essere valutate “fermo quanto previsto dall’articolo 2236 del codice civile”, che, come abbiamo detto, richiede la colpa grave ma solo nel caso di imperizia e quando la “prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà”.
Sicuramente apprezzabile, invece, l’equiparazione delle buone pratiche clinico assistenziali alle linee guida “approvate ai sensi di legge” (cioè secondo quanto disposto dall’art. 5 della Legge Gelli-Bianco). In questo modo, l’esercente la professione sanitaria potrà seguire sia le (pochissime) linee guida approvate ai sensi di legge sia le buone pratiche clinico assistenziali che, da tempo ormai, recepiscono, traducendole, le più recenti e innovative “linee guida” approvate dalle società scientifiche più importanti nel resto del mondo. Il tutto, sempre “salve comunque le specificità del caso concreto”.
Alla fine, però, ad oggi non ci sono precedenti giurisprudenziali dai quali emerga l’applicazione degli scudi penali che, sin ad oggi, si sono susseguiti nel tempo: appare, quindi, evidente che lo “scudo penale” di cui tanto si parla abbia un valore più politico che giuridico.
